LA AGRICULTURA COMO PILAR DEL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE 1. Introducción. |
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3. NUEVAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS 2007-13. CASO DEL DESARROLLO RURAL.
El pasado 10 de febrero de 2004 la Comisión Europea (2004a) adoptó una Comunicación en la que se recoge la propuesta de planificación presupuestaria para el período 2007-13 (Este documento ya ha sido transmitido al Consejo y el Parlamento Europeo para su discusión. Está previsto que la Comisión desarrolle propuestas legislativas concretas, en base a esta Comunicación, que serían hechas públicas a mediados de 2004. La decisión del Consejo sobre este asunto (que requiere unanimidad) está prevista para mediados de 2005.). Las perspectivas financieras establece como una de sus prioridades el desarrollo sostenible. Esta prioridad abarca la competitividad, la cohesión y la gestión sostenible y la protección de los recursos naturales. La prioridad de la competitividad pretende llevar a la práctica la estrategia de Lisboa, favoreciendo la competitividad de las empresas, la investigación y el desarrollo tecnológico, la conexión de Europa a través de las redes, la calidad de la educación y la formación y la gestión del cambio. En lo que respecta la segunda prioridad, la cohesión, se busca un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible. Los objetivos actuales serían sustituidos por las tres prioridades siguientes: (i) Convergencia mediante la cual los esfuerzos deben centrarse en los EE.MM. y regiones menos desarrollados de la Unión ampliada, incluyendo aquellas regiones afectadas por el “efecto estadístico”; (ii) Competitividad
regional y empleo que desarrollará programas regionales que englobarían a los demás EEMM y regiones; y (iii) Cooperación en forma de programas y protección de los recursos naturales.
La tercera de las prioridades relativa a la gestión sostenible y protección de los recursos naturales constituye la rúbrica 2 del nuevo marco financiero 2007-13. A su vez, esta línea presupuestaria se desglosaría en 4 subrúbricas (aunque no se trata de una propuesta oficial de la Comisión) destinadas a financiar diferentes políticas: 2.1.1. Protección medioambiental; 2.1.2. Agricultura; 2.1.3. Desarrollo rural; y 2.1.4. Recursos pesqueros.
La subrúbrica relativa a desarrollo rural (2.1.3.) se centrará en tres grandes objetivos: (i) competitividad mediante el apoyo a la reestructuración (ayudas a la inversión, jóvenes agricultores, información y promoción, etc.); (ii) Medioambiente y medio rural; y (iii) diversificación económica y mejora de la calidad de vida en zonas rurales. Dentro del principio de “un único fondo por programa” la Comisión Europea propone que todas las medidas de desarrollo rural para todas las regiones se reagrupen en un único sistema de financiación, programación, gestión financiera y control, es decir un fondo único para el desarrollo rural (Dentro de este instrumento se incluiría el gasto correspondiente al actual “segundo pilar de la PAC” (FEOGA-Garantía), elcorrespondiente al FEOGA-Orientación y parte del ejecutado bajo la iniciativa comunitaria LEADER+.). Las nuevas perspectivas financieras 2007-13 indican un incremento del presupuesto destinado a desarrollo rural de un 25%, al pasar de 10.544 Mio€ en 2006 a los 13.205 Mio€ de 2.013. Este aumento de fondos se destinará a los países de la ampliación que presentan enormes necesidades; por su parte, el presupuesto para los actuales Estados Miembros actuales se reduce un 8% en el período 2007/13; al incrementar estos fondos con los provenientes de la modulación de las ayudas directas del primer pilar de la PAC, el presupuesto desciende un 3,4% (pasando de 8.373 a 8.091 Mio€) (véase tabla siguiente).
Por consiguiente, para alcanzar los objetivos del desarrollo rural los EEEMM actuales (UE-15) tendrán que aumentar de forma considerable la cofinanciación nacional de estas políticas (renacionalización del gasto); estaremos así en un escenario más flexible y subsidiario, pero también menos común y menos solidario para aquellas regiones que carecen de capacidad de financiación. Además queda sin resolver el problema de la financiación de las nuevas medidas de desarrollo rural aprobadas en la Reforma Intermedia de la PAC (caso de la calidad, cumplimiento de normas, bienestar animal). Los recursos procedentes de la modulación son claramente insuficientes para las grandes necesidades que se presentan.
La reducción financiera también se produciría en la subrúbrica 2.1.2. de agricultura. La Comunicación de la Comisión recoge el cuadro financiero establecido para la PAC el pasado Consejo Europeo de octubre 2002. El límite de gasto PAC para la actual UE-15 se reducirá en un 20% durante el período 2003-13 en magnitudes reales, según las cifras manejadas por la Comisión Europea. Teniendo en cuenta la aplicación de la modulación, el descenso de las ayudas se cifra entre un 21-22% (pudiendo llegar al 25-30%, en caso de que los gastos agrarios de la ampliación se eleven).
Tabla 3. Dotación financiera Desarrollo Rural 2007-13 (Mio€, Precios 2004).
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(*) La variación de Bulgaria y Rumanía es la resultante entre 2013 y 2007, al no disponer de financiación en 2006 por incorporarse posteriormente a la UE. Fuente: Comisión Europea/Perspectivas Financieras. Elaboración propia.
Dentro de estas perspectivas financieras 2007-13, la rúbrica de gestión sostenible y protección de los recursos naturales (donde se integra la agricultura) pasará a representar del 46 al 36% del total del presupuesto comunitario. De esta forma continúa la tendencia por la que el peso de la agricultura y ganadería europea disminuye. Así en la programación 2000-06 las medidas de desarrollo rural de la PAC en el presupuesto comunitario, se redujo en el presupuesto comunitario aproximadamente un 4%.(La programación 2000-06 eliminó también el FEOGA-O fuera de las regiones del Objetivo nº1; el papel asignado a este Fondo estructural quedó solamente operativo en las regiones del Objetivo 1 y no para todas las medidas. Asimismo desapareció el objetivo estructural agrario horizontal 5a que cubría todo el territorio europeo, mientras que el objetivo 5b regionalizado, pasó a encuadrarse en un objetivo más amplio (Objetivo nº2), dirigido a todas las zonas con problemas de reestructuración (industriales, urbanas, pesqueras y rurales). Así, si el antiguo objetivo 5b cubría el 9% de la población de la Unión, el nuevo objetivo 2-rural cubre únicamente un 5%.)
Otra de las cuatro subrúbricas (2.1.1) es la relativa a la protección medioambiental. La inclusión de ésta, debería promover la constitución de una partida presupuestaria para objetivos medioambientales muy costosos (por ejemplo Natura 2000). Una transferencia de fondos desde la agricultura y el desarrollo rural hacia el medioambiente impediría a la agricultura alcanzar sus objetivos, en un momento de profunda crisis del mundo agrario y rural.
Por último, hay que indicar que la Comisión (2004b) presentó el Tercer Informe sobre la Cohesión. En éste, se expone su visión de lo que será la política de cohesión en la Unión ampliada para el período 2007-13. La dotación para el período completo es de 336.300 millones €, ya descontados gastos de administración y Fondo de Solidaridad. La cifra propuesta equivale al 0,41% de la Renta Nacional Bruta (RNB) y al 34% del presupuesto de la Unión. Este montante se repartirá de forma indicativa en tres prioridades principales:
(i) Convergencia, apoyando la creación de empleo y crecimiento en los EE.MM. y las regiones menos desarrolladas; se asignarán el 78% de los recursos. Esta prioridad implicaría a Regiones con un Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita inferior al 75% de la media comunitaria, Regiones afectadas por el “efecto estadístico” (PNB per cápita inferior al 75% del promedio en la UE-15 pero superior al 75% de la UE-25) y al Fondo de Cohesión para aquellos EE.MM con un PNB per cápita por debajo del 90% del promedio comunitario;
(ii) Competitividad regional y empleo que, a través de programas regionales, ayudaría a anticipar y promover el cambio económico en las zonas industriales, urbanas y rurales de las regiones. Mediante los programas nacionales se ayudaría a la población a anticipar y adaptarse al cambio económico, sosteniendo políticas de pleno empleo, mejorando la calidad y productividad en el trabajo y la inclusión social. Esta prioridad absorbería el 18% de los fondos; y
(iii) Cooperación territorial, aprovechando la experiencia de INTERREG se seguirá promoviendo una integración armoniosa y equilibrada del territorio de la Unión mediante un apoyo a la cooperación transfronteriza y transnacional. Se destinará el 4% de los recursos.
El presupuesto de la UE se distribuirá, durante el período 2007-13, prácticamente a partes iguales entre la actual UE-15 y los países de la ampliación. A partir de 2011, los países de la ampliación ya absorberán más recursos que el resto de la actual Unión. Bajo esta propuesta, España será el país más afectado respecto a la situación actual. En el caso de la prioridad de convergencia, que es la que recibe el grueso de los fondos, España se encuentra en una siguiente situación caracterizada por los siguientes elementos: (i) La imposibilidad de poder acceder al Fondo de Cohesión, ya que en 2001 el PIB per cápita español representa el 92,4% del promedio UE-25; (ii) Una reducción del número de regiones españolas que cumplen el criterio de encontrarse por debajo del 75% del PIB per cápita de la futura UE-25, permaneciendo solamente cuatro regiones por debajo, pudiendo incluso superar el citado nivel cuando se tome la decisión de asignación de fondos (Extremadura -58,7% del PIB UE-25-, Andalucía -69,2%-, Castilla- La Mancha -73,7%- y Galicia -73%); (iii) El “efecto estadístico” afectaría a dos regiones: Asturias (71,9% del PIB UE15) y Murcia (70,5%); y (iv) La no contemplación en ninguna de las dos situaciones anteriores de Castilla y León, Canarias y Comunidad Valenciana, que actualmente se benefician por ser calificadas objetivo 1.
Dado todo lo anterior, es previsible que España vea reducida su participación en el total de Fondos Estructurales y de Cohesión desde el 24% actual al 10% propuesto por la Comisión para el nuevo período de programación. En volumen, el Estado solamente percibiría el 55% de lo que percibe actualmente. Los fondos se recibirían de forma decreciente a partir de 2007 y hasta 2013.
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Fuente: Comisión Europea. Elaboración propia.
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. PROPUESTAS DE MEJORA.
4.1. Conclusiones.
La política de desarrollo rural de la Unión Europea o “segundo pilar” de la PAC no fue suficientemente reforzada en los acuerdos de la Cumbre de Berlín que cerraron la negociación de la Agenda 2000. Tanto el menú de medidas que recoge, recopilación de lo que ya se estaba haciendo anteriormente, como los recursos presupuestarios disponibles resultan insuficientes para los objetivos que se marcaron en su día.
Analizando los resultados de las evaluaciones intermedias realizadas a los distintos programas de desarrollo rural así como de la evolución del sector agrario y medio rural parece demostrar que los mismos están siendo heterogéneos en lo que a la eficacia se refiere, por cuanto unas medidas tienen una ejecución por encima de lo previsto en contraposición a otras que presentan una tendencia regresiva. La eficiencia del desarrollo rural establecido en función de los efectos obtenidos en relación con los medios empleados tampoco parece ser óptima. Por ejemplo, muchos agricultores ya jubilados mantienen el cultivo de su explotación, es decir no se retiran realmente de la actividad agraria, lo que dificulta la reestructuración agraria. Dado que en el futuro el numero de agricultores que se jubilaran de modo natural, es decir sin necesidad de ayudas al cese anticipado, será muy elevado, convendría acometer los cambios normativos necesarios para que dichos agricultores abandonaran el cultivo de sus tierras, liberando así un importante volumen de tierras para la reestructuración. De poco sirve destinar presupuesto público al cese anticipado de agricultores, si no se acometen acciones sobre los agricultores ya jubilados que siguen siendo titulares de explotación en activo.
Por otro lado, el impacto de la política de desarrollo rural (medido a través de los efectos del programa a medio y largo plazo) parece tener unos efectos ambientales positivos mientras que el impacto social y económico no parece ser muy intenso. Así, muchas de las explotaciones que actualmente pertenecen a los estratos intermedios de dimensión económica (4-16 UDE) tendrán dificultades para alcanzar la viabilidad y eficiencia económica, incluso a pesar de la reactivación de las políticas estructurales. La aplicación de la política de desarrollo rural sigue siendo pertinente (adecuación de los objetivos de los programas a las necesidades sectoriales y problemas socioeconómicos), por cuanto siguen estando presentes problemas del sector agrario y medio rural. Uno de los principales problemas es la falta de jóvenes con capacidad financiera y patrimonial suficiente bien para hacerse cargo de las explotaciones como cesionarios (mediante la medida de cese anticipado) bien a través de la instalación como joven agricultor.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la utilidad de la política de desarrollo rural española, por la que se correlaciona las necesidades sectoriales y problemas socioeconómicos conocidos, está aquejada de las limitaciones anteriores, aunque lo que se ha conseguido ha sido positivo. Ello demuestra la necesidad de aplicar políticas más próximas a cada región como forma de integrar la diversidad. Un ejemplo de ello es el territorio incluido en las zonas desfavorecidas; éste es muy amplio, supone más del 75% de la superficie de las autonomías de referencia, y muy diverso en lo que respecta a su población, características físicas, socioeconómicas y agrarias. A pesar de ello, contamos con una clasificación de las zonas desfavorecidas sólo en tres clases (zonas de montaña, despoblamiento y dificultades especiales). Esto significa que se está aplicando un único programa territorial agrario a áreas con problemáticas radicalmente distintas, mientras algunas tienen en general buenas condiciones, otras son marginales. Como consecuencia, la Indemnización Compensatoria no responde a las necesidades más acuciantes y es prescindible en otros. En las áreas con rendimientos más bajos la ayuda IC no llega a compensar el 50% de déficit de renta, mientras que en las mejores se produce una sobrecompensación (UPM&Saborá, 2003). Se hace necesario, asimismo, dirigir las medidas agroambientales hacia la realidad productiva de los distintos territorios (Así la medida 4.1. (“Lucha contra la erosión en medios frágiles en cultivos leñosos en pendiente o terrazas”) no realiza adecuadamente la caracterización de las explotaciones en lo que a la pendiente se refiere. La medida 3.3 (producción integrada) no compensa adecuadamente a los agricultores de avellano que la adoptan en función de los beneficios medioambientales aportados en la lucha contra la erosión y conservación de la biodiversidad.). Acompañando a la inadecuada adaptación de las medidas agroambientales, existen posibilidades de formulación de nuevas medidas agroambientales atendiendo a la diversidad de las distintos sistemas agronómicos, condiciones naturales y territorios (En este sentido hay propuestas presentadas a la Comisión de Seguimiento del Programa de Medidas de Acompañamiento de la PAC en relación con el diseño de una nueva medida agroambiental para el arroz que, independientemente de la medida 5.1. agrupe los compromisos siguientes: (i) racionalización del tratamiento de quironómidos y hongos; (ii) compromisos respecto al cangrejo rojo americano y otros invertebrados relativos a la reparación de daños, control del caudal de agua por obstrucción de la infraestructura de riego y, en caso de captura, mantenimiento de sus restos en el arrozal para alimentos de las aves; ( y (iii) sobresiembra en presencia de aves y modificación del calendario de siembra.).
La política de desarrollo rural presenta inconvenientes sobre su viabilidad (mantenimiento en el tiempo de los efectos conseguidos) puesto que, en la actualidad, no es previsible que las medidas de desarrollo rural funcionen al margen del apoyo de fondos financieros públicos.
Por último, el análisis de las dotaciones presupuestarias para abordar los objetivos de una política de desarrollo rural ambiciosa, a la vez que tremendamente costosa, nos indica que la Comisión pretende que la política de desarrollo rural siga sin ser apoyada adecuadamente, desde el punto de vista financiero, al menos hasta el 2013(En el período actual 2000-06, la Agenda 2000 estableció también una escasa financiación de las acciones estructurales para las medidas de desarrollo rural y complementarias, 4.600 millones euros). La cantidad, lamentablemente, está infradotada para lograr con éxito los altos objetivos que se les asignan. Ante esta falta de presupuesto, se hace necesario una dotación adecuada del mismo así como el establecimiento de mecanismos idóneos para una adecuada Gestión de los actuales y futuros programas de Desarrollo Rural así como la particularización de las políticas de desarrollo rural a las características del medio físico, geográfico, humano.
4.2. Recomendaciones.
Aunque no ha sido objeto de esta comunicación el análisis de la PAC, el estudio de la aplicación de su segundo pilar muestra la no conveniencia de intercambiar primer por segundo pilar, al tratarse de políticas complementarias. El pilar del desarrollo rural resulta muy limitado como instrumento de política agraria y no está concebido para apoyar la renta de los agricultores (excepción hecha de la medida de indemnización compensatoria) ni para estabilizar los mercados agrarios. El enfoque adecuado sería proponer medidas para corregir las distorsiones que existen dentro del primer pilar, principalmente en lo que se refiere al reparto injusto del apoyo entre explotaciones, sectores y regiones. Actualmente el 80% de los Fondos del primer pilar se destina a tan solo un 20% de los beneficiarios. Esta desigualdad en el reparto de las ayudas se acompaña con una gran desaparición de Explotaciones Agrarias Familiares en las diferentes regiones de España y de la Unión Europea. Por su parte las distintas medidas de desarrollo rural (2º pilar) tendrán que someterse a un proceso de adecuación a la realidad productiva y diversidad de la agricultura española. De cara al futuro, se necesita impulsar decididamente el “segundo pilar de la PAC” si queremos afrontar los grandes retos que se presentan a la agricultura y ganadería europeas.
Como recomendaciones generales hemos estimado la necesidad de intensificar los tres tipos de Medidas de Desarrollo Rural (en adelante MDR) siguientes: (i) MDR en relación con la reestructuración y mejora de la competitividad de la agricultura; (ii) MDR vinculadas al medioambiente y gestión del territorio (Zonas desfavorecidas y Agroambientales); y (iii) MDR vinculadas a la economía y comunidad rural, principalmente diversificación. Los tres grupos de medidas han de priorizar entre sus componentes transversales la incorporación de jóvenes, el medioambiente y la promoción de igualdad de oportunidades (De la misma forma el Reglamento de aplicación de Fondos Estructurales establece que éstos deberán contribuir a eliminar desigualdades y a promover la igualdad de género en las acciones financiadas con cargo a dichos fondos. R(CE) nº 1260/99 por el que se establecen disposiciones generales sobre los fondos estructurales.).
Las medidas de desarrollo rural en relación con la reestructuración y mejora de la competitividad de la agricultura que actualmente se encuentran reguladas en el marco del segundo pilar de la PAC son las siguientes: Inversiones en explotaciones agrarias; Instalación de jóvenes agricultores y agricultoras; Formación; Cese anticipado de la actividad agraria; Mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas; Calidad (nueva medida); Medidas integradas en fomento de adaptación y desarrollo de zonas rurales (Gestión de recursos hídricos, servicios asesoramiento, entre otras). Estas medidas deberían de ser la prioridad a nivel de política socioestructural dado, fundamentalmente, el menor nivel productivo y económico de la explotación española respecto a la europea y el acuciante problema de envejecimiento que presenta el campo español.
Por orden de prioridad se recomienda articular tres grupos de medidas:
1) Medidas estructurales que modernicen y regeneren el sector agrario que comprenden: Inversión en explotaciones, instalación de jóvenes (En las medidas de incorporación de jóvenes a la agricultura, las mujeres tienen prioridad en la concesión de las subvenciones para incorporación a la agricultura y ganadería. Además, si tienen menos de cuarenta años, la ayuda se incrementa en un 10%. Sin embargo, no tenemos conocimiento del efecto de esta medida ya que los datos estadísticos sobre incorporación a la actividad agraria no vienen desagregados por sexo) junto al cese anticipado (Se propone elevar la ayuda recibida a los agricultores cedentes que se acojan al cese anticipado. En la actualidad los cedentes están recibiendo un 12% menos de lo previsto (6.000 €/persona para todos los años del período de programación). La Administración podría poner en marcha una bolsa de beneficiarios para facilitar contactos entre cesionarios y cedentes sin parentesco o conexión física, por ejemplo, por pertenecer a comarcas diferentes, incluso de otra Comunidad), gestión de recursos hídricos, medidas que faciliten el acceso de las mujeres a las ayudas y la (co)titularidad de las explotaciones agrarias (además del diseño del Estatuto Jurídico de la Agricultora).
Los datos sobre estructura física y económica apuntan hacia las dos vías estructurales por las cuales las explotaciones españolas pueden aproximar su dimensión económica a la media comunitaria. Por un lado, deben acelerar el redimensionamiento físico para aumentar su tamaño (SAU/explotación), incorporando las tierras liberadas en los procesos de desaparición de explotaciones (por abandono de la actividad, jubilación, etc.) o bien mediante la concentración de explotaciones (fórmulas cooperativas, societarias, etc.). Por otro lado, las explotaciones españolas deben mejorar sus
resultados económicos (MBT/explotación), reduciendo sus costes de producción, aumentando los rendimientos o, cuando ello sea compatible con las políticas de mercados (O.C.M.), intensificando las producciones (en definitiva, mejorando el MBT/SAU).
Los recursos presupuestarios hacia este grupo de medidas habrían de ser aumentados. Además estas medidas habrían de estar vinculadas a otras tales como reordenación de derechos de producción (caso de la cuota lechera), régimen de transmisión de explotaciones y arrendamientos rústicos, entre otros. Igualmente se recomienda la realización de una mayor sensibilización y difusión, en especial a los colectivos de jóvenes y mujeres. Finalmente, y tal y como señala la Evaluación Intermedia al P.O. Mejora de estructuras y de los sistemas de producción agrarios en las Regiones de Objetivo nº 1 (PROINTEC, 2004), sería necesario la realización de una diferenciación de indicadores de resultado y de impacto por géneros y edad; ello no supondría un incremento de indicadores y mejoraría la evaluación de la eficacia y eficiencia en las explotaciones gestionadas por mujeres o jóvenes.
2) Medidas de innovación que posibilite a los/las agricultores/as la internalización de valor añadido de sus producciones: Mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas así como la calidad; implementación de medidas relativas a las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación (NTIC), que impulsen la sociedad del conocimiento en el sector agrario.
La agricultura encierra un gran potencial de generación de riqueza. En el futuro el énfasis en el incremento de los rendimientos se desviará hacia la calidad, la innovación y el incremento del valor añadido de los productos, como forma de responder a las demandas de la sociedad e incrementar los ingresos de las explotaciones agrarias. Por todo ello, se hace necesario un esfuerzo de la administración para destinar, en la medida de lo posible, fondos que permitan la financiación de proyectos dirigidos, prioritariamente, a la innovación, la implantación de mejoras de agroindustrias y la comercialización asociativa, por parte del colectivo de agricultores y ganaderos.
Una de las medidas de desarrollo rural esencial debería ser la calidad alimentaria. Esta medida fomentaría la innovación y competitividad de las explotaciones, por lo que se habría de dirigir la mayor parte de los recursos financieros procedentes de la modulación de los pagos directos; se estima que el presupuesto a asignar a España, en este concepto, ascenderá a 184,2 millones euros anuales (que supone una cuota del 16% sobre el total de la Unión Europea) (La redistribución de fondos obtenidos entre los Estados miembros se distribuirá de tal forma que el 80% se queda en el EEMM y el 20% restante se repartirá basándose en criterios de superficie agrícola, empleo agrario y PIB per cápita. La Comisión ha estimado que la dotación de fondos para el Desarrollo Rural se incrementará en 1.200 millones de euros. Aplicando entre el 15 y 16 % se obtiene la cifra que recibe España (184,2 millones de euros). El porcentaje anterior (15-16%) se determina por lo que representa la agricultura española sobre el total de los quince UE: empleo (15,6%), superficie (19,5%) y valor añadido total de la agricultura española sobre los quince (15,5%)de esta cantidad).
3) Medidas complementarias que comprenderían: Formación, Gestión económica y de riesgos (seguros agrarios) en explotaciones, mejora infraestructuras y tierras, bancos de tierras, entre otras medidas incorporadas en el art. 33 del Reglamento (CE) 1257/99 de apoyo al desarrollo rural.
El segundo grupo de medidas son las relativas a la gestión del territorio/medioambiente. Para una adecuada aplicación de éstas ha de considerarse que el modelo de desarrollo rural sostenible ha de plasmarse a dos niveles (doble acepción de sostenibilidad), mediante una perspectiva socioeconómica, que garantice la pervivencia de las explotaciones familiares y de sistemas productivos viables en el mundo rural que impidan el éxodo demográfico y mediante una perspectiva estrictamente medioambiental, consolidando prácticas agrícolas compatibles con el medio.
Desde el punto de vista socioeconómico la filosofía de la principal medida, Indemnización Compensatoria, es buena; no obstante, la escasa cuantía la hace ineficaz. La IC debe centrarse en las áreas con mayores dificultades, lo que permitiría subir la ayuda a niveles que realmente se noten en la renta y favorezca fehacientemente el cumplimiento de los objetivos. Por todo ello, se hace necesario que nuevos fondos financieros dedicados al desarrollo rural se destinen al impulso de esta medida. Además habría que introducir mecanismos nuevos en la diferenciación de las distintas zonas rurales (Definición de una nueva tipología de las zonas rurales sobre la base de criterios socioeconómicos y medioambientales objetivos. Esto permitirá la mejor identificación de las distintas problemáticas agrorurales y, en consecuencia, una mejora orientación de los programas de desarrollo rural. En concreto, es ineludible dar una respuesta a los territorios rurales más proclives al despoblamiento). Sería necesario conocer en profundidad los territorios de aplicación (en función de variables tales como nivel de servicios y equipamientos sociales de la zona, oportunidades de trabajo en otros sectores, comunicaciones y cercanía o lejanía de la zona respecto a núcleos de población importantes) de manera que se pudieran establecer medidas de adaptación a los mismos.
Desde la perspectiva medioambiental se hace necesario reconocer y valorar económicamente el aporte de la agricultura multifuncional al conjunto de la sociedad en forma de bienes y servicios públicos. Se ha de evaluar los costes de la política de protección ambiental de la UE incluida como una subrúbricas de las perspectivas financieras 2007-13, junto a la agricultura y desarrollo rural, en el marco de la rúbrica de gestión sostenible y protección de los recursos naturales. En consecuencia, habrá de destinarse recursos presupuestarios a dichos objetivos, estando la financiación claramente diferenciada de la destinada a la política agraria y de desarrollo rural. Además el principio de medioambiente necesita de indicadores capaces de cuantificar las externalidades (positivas y negativas) que realmente puede provocar la actividad agraria (Dichos indicadores podrán hacer referencia a la calidad y cantidad de los recursos naturales, las especies de flora y fauna o hábitats en las zonas de actuación, las características y dimensiones de elementos en las explotaciones con función ecológica y paisajística –como setos, muretes, etc.-; de esta forma podrá determinarse, de manera eficaz y detallada, el alcance de los objetivos establecidos).
Los niveles de las ayuda agroambientales han de ser elevados afín de compensar adecuadamente el lucro cesante y los costes generados a los agricultores (Es un objetivo prioritario la necesidad de mantener las producciones agrícolas en aquellas zonas rurales en las que son fundamentales para garantizar la conservación de espacios naturales; se estima, por tanto, que los mayores costes que ocasionan las técnicas de cultivo respetuosas con el medio ambiente justificarían el establecimiento de la adecuada compensación medioambiental). Se considera necesario revisar en profundidad el Programa Agroambiental, con el fin de definir al máximo los compromisos, detallando las diferencias entre los compromisos propios de las ayudas y las diversas Normas Técnicas de producción ya implantadas, por ejemplo las de Producción Integrada o Ecológica. En el caso de la agricultura ecológica, se hace necesario establecer un Programa de apoyo que resuelva la multitud de problemas tales como acceso a la tierra, los circuitos de comercialización largos e irracionales, el régimen de ayudas a los productores, las trabas legislativas, los agravios comparativos entre los Estados Miembros debido a la diferencia de capacidad financiera de las regiones, etc.
Hemos de apostar hacia el desarrollo de un sistema de ayudas multifuncionales donde no sólo se liguen a cuestiones productivas sino también a otras funciones no alimentarias de la agricultura relativas a cuestiones sociales (para evitar el despoblamiento de zonas rurales) medioambientales (provisión de bienes y servicios públicos tales como Biodiversidad, paisaje) y territoriales (protección de áreas naturales). Para todo ello, es necesario el diseño de Sistemas de evaluación y valoración de las funciones no alimentarias de determinados sistemas agronómicos (provisión de bienes y servicios públicos). El concepto de multifuncionalidad debe ser concretado sin más demora. Además se hace necesario conocer y cuantificar lo que la sociedad desea de la agricultura (En España, los resultados de diversos estudios sobre provisión por la agricultura de determinados bienes y servicios públicos indican que la cuantía que la sociedad estaría dispuesta a pagar a los agricultores por proveer tales bienes y servicios públicos es bastante reducida. Véase en AZQUETA, D. Y PÉREZ, L. (eds) (1996): Gestión de Espacios Naturales. La demanda de servicios recreativos. Mc Graw-Hill, Madrid y KRISTRÖN Y RIERA P. (1997): “El método de valoración contingente. Aplicaciones al medio rural español"” Revista Española de Economía Agraria, 179: 133-167. Citado en SUMPSI, JM (2003)). Para ello sería necesario incentivar un entorno favorable a la sostenibilidad ambiental que proporciona la agricultura.
El tercer grupo de medidas de desarrollo rural que se recomienda son las dirigidas a la diversificación agraria. Actualmente estas medidas se integran en un grupo más amplio vinculado a la economía rural (Las medidas son: Servicios de abastecimiento básicos para la economía y la población rurales; Renovación y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural; Diversificación de actividades en el ámbito agrario y ámbito afines para aumentar las posibilidades de empleo y de ingresos alternativos; Fomento del turismo y artesanado; e Ingeniería financiera, todas ellas se reflejan en el art33 del Reglamento 1257/99. También se incluiría la iniciativa comunitaria LEADER + y el programa PRODER 2). Para un amplio grupo de explotaciones es fundamental reforzar los programas de desarrollo rural que contribuyan a la diversificación de la economía rural, permitiendo así que estas explotaciones sobrevivan gracias a las rentas obtenidas en las actividades no agrarias, dentro o fuera de la explotación. Las medidas de diversificación son un instrumento útil para aquellos agricultores y agricultoras que pongan en marcha nuevas formas de valorización del patrimonio natural y cultural. Se ha de intensificar la participación de los/las agricultores/as en estas medidas para lo que se hace necesario establecer mecanismos para su mayor implicación. Además en los procesos de diversificación agraria ha de establecerse nuevas formas de actuación a fin de incorporar de manera más efectiva la perspectiva de género (Se hace necesario incorporar en las medidas de publicidad aspectos que modifiquen los estereotipos tradicionales sobre el rol de la mujer en la actividad agraria, promoviendo que se pase de una ayuda familiar a la involucración efectiva en la gestión de explotaciones. Sería recomendable, asimismo, articular mecanismos que favorezcan la participación de las mujeres en las entidades asociativas agrarias.).
Acompañando a los tres tipos de medidas de desarrollo rural anteriormente expuestas, es imprescindible avanzar en los siguientes elementos horizontales:
- Desarrollo del enfoque contractual de las medidas de desarrollo rural. Cada explotación agraria debe ser el centro, el objetivo del desarrollo rural. El enfoque a través de líneas de ayuda debe ser superado en el futuro (El instrumento instaurado por la Comisión en el reglamento horizontal (desacoplamiento) incitará a que se ejerza la actividad agraria sólo en aquellos territorios dónde sea rentable a precios de mercado (independientemente de que el productor posea o no el derecho a pago único desacoplado). Esto es, la agricultura será ejercida sólo por las EXPLOTACIONES COMPETITIVAS. No nos parece apropiado esta estrategia por lo que reivindicamos la necesidad de apoyar a las EXPLOTACIONES VIABLES, entendiendo aquellas que desempeñen funciones complementarias a las estrictamente productivas. Bajo esta estrategia de viabilidad se apoyarán aquellas explotaciones que ofrezcan otras funciones no productivas a la sociedad. La política de desarrollo rural de la PAC habrá de diseñarse de tal forma que permita a la agricultura europea en general, y española en particular, ser viable. Determinadas explotaciones basarán su viabilidad en la competitividad, priorizando las funciones productivas de la agricultura, mientras que otras explotaciones harán depender su viabilidad de la potenciación y remuneración de las funciones no productivas. Por ello el desarrollo de una Ley Básica de Agricultura y Desarrollo Rural basada en el enfoque contractual se hace mucho más necesaria.), evolucionando hacia la adopción de un Contrato Territorial de Explotación (CTE) entre los agricultores y sociedad; ello presenta dificultades prácticas, requiere importantes cambios institucionales en la Administración Agraria y genera elevados costes financieros; no obstante, este nuevo enfoque favorecerá la sinergia entre las diferentes medidas;
- simplificación de la financiación del desarrollo rural a través de un único fondo de tipo estructural, que actúe en todo el territorio de la Unión Europea con un único régimen financiero que contemple la disociación pagos/compromisos. El FEOGA-Garantía no es el fondo adecuado para financiar medidas plurianuales de desarrollo rural, ya que no permite reportar fondos de un ejercicio a otro. Por ello, se propone la creación de un Fondo Estructural y de Desarrollo Rural (FEDR) dirigido a apoyar la modernización de las estructuras agrarias y medio rural;
- proporcionar a los potenciales receptores de las ayudas, y a los beneficiarios de las mismas, la mejor información posible sobre ayudas disponibles (Utilizando, en el caso que sea posible, las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación. implicados en las diversas Actuaciones, como Organizaciones Profesionales), dando una mayor difusión de las decisiones tomadas), fecha de convocatoria de las mismas; se ha de tratar de simplificar las gestiones a realizar y, en su caso, aclarar al máximo los compromisos de las Actuaciones; y por último
- Se recomienda impulsar los Comités de Seguimiento de las distintas medidas/programas de desarrollo rural, hacerlos más participativos (recogiendo las opiniones de todos los sectores
4. BIBLIOGRAFÍA
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Fondo de Investigación y Proyectos de COAG.
José L. Miguel de Diego.
Francisco M. Sánchez Arenas.
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