Reforma de la Política Agraria de los EE.UU para los grandes cultivos (1ª parte)Resumen |
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RESUMEN
Algunas consideraciones sobre la reforma de la Política Agraria de los Estados Unidos para los grandes cultivos.
En 1996 los Estados Unidos de América (EEUU) introdujeron importantes reformas en su política agraria, con ello buscaban, o al menos eso declaraban, una mayor integración del sector en el conjunto de la economía, sin por ello abandonar el objetivo del mantenimiento de las rentas agrarias, a la vez que se quería recortar el gasto agrario a fin de contribuir al equilibrio presupuestario.
En las páginas siguientes consideramos los principales aspectos de esta reforma, concentrándonos en los denominados grandes cultivos, que es donde se ubican las más significativas. Tras describir los instrumentos utilizados, consideraremos como han funcionado cuando el escenario para el que fueron pensados se alteró con una brusca caída de los precios. Finalmente consideraremos si el conjunto de ayudas concedidas pueden o no considerarse desconectadas, y por tanto susceptibles de ser incluidas en la Caja Verde, concluyéndose que gran parte de las mismas, cuando se consideran de forma estricta, no lo son.
1. INTRODUCCIÓN.
Estados de Unidos arbitra su política agraria a través de las denominadas genéricamente Farms Acts, estas leyes tienen validez durante un cierto número de años, de forma que a su vencimiento o se aprueba una nueva ley o se aplican un conjunto de leyes denominadas permanentes, que emanan de legislaciones anteriores no derogadas. La legislación actualmente en vigor es la proveniente de la 1996 Federal Agricultural Improvement and Reform Act, más conocida por FAIR Act, y que estará en vigor hasta el año 2002 . Esta ley, como las anteriores tiene una serie de componentes donde desarrolla los distintos instrumentos que el gobierno federal desea utilizar. Los Títulos en que se divide la FAIR Act son los ocho que a continuación se enumeran:
Nosotros nos ocuparemos únicamente del primero de los títulos , ya que es el que contiene las principales novedades en relación con legislaciones anteriores, y dentro de él nos concentraremos en la reforma que afecta a los que ha venido en llamarse últimamente grandes cultivos, que incluyen al trigo, los cereales pienso, el maíz, cierto tipo de algodón y la soja. En consecuencia, tras repasar brevemente la forma en que se regulaban estas producciones en las legislaciones anteriores, veremos como actúa la política reformada y finalmente trataremos de evaluar sus resultados, especialmente en lo referente a como pueden calificarse las ayudas que otorga.
2. BREVES ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA AGRARIA DE LOS EEUU
Estados Unidos abandonó mucho antes que la U.E. la política de precios de sostenimiento para los cereales, sustituyéndola por la combinación de deficiency payment y control de las superficies de cultivo. Los primeros consistían en pagos a los agricultores por la diferencia entre el precio de mercado y un precio que se consideraba necesario para mantener las rentas agrarias. De esta forma se permitía que el precio lo formara el mercado, y se hacía compatible la ayuda al productor con precios similares a los del mercado mundial, como requería el carácter exportador de la agricultura USA.
Los elevados precios efectivamente recibidos por los agricultores mediante este sistema de apoyo, incentivan la producción y provocan continuos aumentos de la misma, que, en ausencia de alguna limitación, se convierten en tremendamente costosos para el presupuesto. Téngase presente que al aumentar la producción aumenta la base de cálculo de la ayuda, que además deprime el precio y por tanto aumenta la diferencia entre el precio de mercado y el objetivo, lo que incrementa la cuantía de la ayuda y si, además, no se logra exportar toda la producción, da lugar a costosos excedentes. Por todo ello los deficiency payment se simultaneaban con medidas de control de las superficies de cultivo, unas dirigidas a retirar tierras de la producción y otras a establecer la superficie con derecho a ayuda de cada productor.
Dentro del primer apartado podemos situar el Acreage Reduction Program (ARP) y el Conservation Reserve Program (CRP). El primero, similar a la normativa comunitaria sobre retirada de tierra, establecía con carácter obligatorio el porcentaje de superficie con derecho a ayuda que los agricultores debían retirar cada año del cultivo. El segundo, era de carácter voluntario, tenía una finalidad conservacionista, como la lucha contra la erosión, y a cambio de la retirada de tierras durante 10 años, se obtenía un pago del equivalente del 92%(85% desde 1993) del deficiency payment que le correspondía.
Respecto a la determinación de las superficies con derecho a ayuda, el principal problema es la exigencia de que se determine una base para cada cultivo, lo cual introduce una enorme rigidez en la producción, cuya composición queda determinada por las decisiones que sobre las superficies tome el organismo regulador competente. En consecuencia, las decisiones de producción quedan aisladas del mercado, y las reacciones a los cambios en la demanda pasan por las posibilidades que la legislación otorgue a los que toman las decisiones sobre superficies de cultivo y precios. Esto había conducido a que la Farm Act de 1990 introdujera normas que flexibilizaban la normativa y permitieran una cierta respuesta de los propios agricultores ante los cambio en los precios .
La comprensión de las reformas contenidas en la FAIR Act requiere tener presente dos importantes factores, el Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay (AARU) y la política presupuestaria de los EEUU en esos años. El AARU logrado en 1994 se convierte en un condicionante de las políticas agrarias nacionales al categorizar las ayudas al sector, diferenciando entre aquellas que influyen directamente sobre la producción, y con ello afectan al comercio mundial, que se han venido denominando como ayudas conectadas, y que se incluirían en lo que se denominó la caja ámbar, y las que no lo hacen, que estarían desconectadas, y que engrosarían la caja verde; y estableciendo un límite máximo para las primeras a cada Estado, denominado Medida Global de Ayuda. En consecuencia, las políticas deben revisarse teniendo en cuesta esta limitación, debiendo desarrollar formas de apoyo al sector que sean respetuosas con los términos del AARU, es decir susceptibles de ser incluidas en la caja verde. Bien es cierto, que los límites máximos establecidos para estas ayudas son tan elevados que no obligaban a una revisión radical de estos sistemas de apoyo(Hathaway and Ingco, 1995; Josling, 2000). En el caso de los EEUU la principal implicación del acuerdo radicaba en la necesidad de buscar una alternativa a los deficiency payment ya que al afectar al precio realmente recibido por el productor no podían considerarse desconectados y caían dentro de la caja ámbar.
El otro factor que se reveló importante, fue la lucha contra el déficit del presupuesto federal, que la mayoría republicana en el Congreso se había fijado como prioridad y que limitaba la capacidad de maniobra de la Administración demócrata del presidente Clinton. También debe señalarse el enfrentamiento existente entre la propuesta de la administración, que podía calificarse de continuista, y la encabezada por una parte del Congreso partidario de moverse hacia una agricultura mucho menos regulada y más orientada al mercado.
El resultado de todo ello es la FAIR Act de 1996, y como cabría esperarse, es el resultado del inevitable compromiso entre los distintos grupos de interés que hicieron sentir toda su poder de influencia sobre el proceso legislativo(Ingersent and Rayner, 1999, p 397).
Como ya apuntamos, el Capítulo I de la Fair Act contiene lo que se ha venido denominando la gran ruptura con la política agraria tradicional, y en síntesis propone un sistema de ayudas no condicionado por los precios del mercado, ni por el tipo de cultivo que practique, a la vez que elimina los programas de retirada de tierras. Sin embargo, como señala Harvey(1998) esta política no supone una mudanza tan grande como a veces se sostiene, ya que por una parte insiste en un proceso de desconexión entre ayuda y producción, que se había iniciado en las legislaciones anteriores , y por otra, mantiene uno de los ejes de la estrategia tradicional de los EEUU en materia de política agrícola consistente en que las ayudas no afecten el precio con el que las mercancías norteamericanas llegan al mercado mundial.
A continuación trataremos con algún detalle el funcionamiento de este mecanismo de apoyo a las rentas agrarias, pero antes es preciso señalar el carácter limitado de esta reforma ya que se reduce a lo que en Europa se viene denominando en los últimos años grandes cultivos, dejando fuera de la misma producciones tan importantes como el azúcar, el tabaco, los cacahuetes o la leche. Así mismo, conviene tener presente que toda la parafernalia de medidas de apoyo a sus exportaciones se mantiene.
3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AGRARIA USA
A partir de la reforma, y en el limitado campo de acción al que estamos limitando nuestro estudio, los instrumentos utilizados son básicamente dos: las ayudas directas, denominadas Production Flexibility Contracts, y la red de seguridad para compensar los efectos de una caída de precios, que se articula a través de un sistema de créditos que adopta diversas formas. Además de estos existen, como se ha puesto de manifiesto durante estos años, otras vías para hacer llegar ayudas cuando se producen circunstancias desfavorables para los productores. En los puntos siguientes expondremos el funcionamiento de los dos primeros, y posteriormente consideremos el montante global de las ayudas por los diversos conceptos que se han concedido en los últimos años.
3.1.-Production Flexibility Contracts (PFC)
Introducidos por la FAIR Act, son un tipo de ayuda directa del Estado a los productores de ciertas mercancías agrarias, cuya concesión no esta sujeta al cultivo de las mismas. Este hecho hace que en el argot se las considere como desconectadas y por tanto, desde el punto de vista de las normas que rigen el comercio mundial se incluyan en la Caja Verde y no existan objeciones sobre su concesión.
Pueden optar a estas ayudas los agricultores que con anterioridad a la entrada en vigor de la Farm Act de 1996 se beneficiaban de los programas de apoyo existentes para ciertos cultivos y donde la concesión de las ayudas estaba asociada a la limitación en las superficies de cultivo. De hecho esas superficies y los rendimientos asociados a los distintos cultivos son los que constituyen la base para el cálculo de las ayudas. Estos cultivos son el trigo, el maíz, el sorgo, la cebada, el centeno, el arroz, cierto tipo de algodón y las semillas oleaginosas.
Frente a la legislación anterior que había condicionado las ayudas a la limitación de las superficies de cultivo y que se había mostrado muy rígida, al impedir alterar las producciones ante los cambios de precios relativos, la nueva ley permite a los beneficiarios plantar el 100 por cien de la superficie afectada por el contrato con cualquier cultivo, excepto frutas y verduras, sin que ello ocasione pérdidas en los pagos a que tiene derecho. Debe señalarse que los pagos están condicionados a cumplir ciertas normas sobre conservación medioambiental. También existen limitaciones en las cifras máximas a recibir por un agricultor 40.000$, 10.000$ menos que lo establecido para los pagos compensatorios en su versión anterior.
Los PFC tienen prevista una dotación máxima de 36.000 Millones de $ para el periodo 1996-2002, si bien el desembolso anual disminuye con el paso del tiempo. En la Tabla nº3 puede verse la evolución seguida.
3.2.-La Red de Sostenimiento de Precios: Non Recoursable Marketing Assistance Loans
La Fair Act de 1996 no eliminó lo que podría denominarse la red de seguridad del sistema, de forma que se mantenía un mecanismo que aseguraba un precio mínimo a los agricultores(siempre referidos a los granos, y lo que la UE denomina grandes cultivos). Este mecanismo no era otro que el sistema de créditos que tradicionalmente se había usado en los UUEE para sostener los precios, y cuyo mecanismo básico se describe a continuación.
Obtenida la cosecha, la Commodity Credit Corporation (CCC), que es la entidad dependiente del U.S. Departament os Agriculture(USDA) encargada de estabilizar, sostener y proteger las rentas agrícolas y los precio, da al agricultor la posibilidad de obtener un crédito proporcional al valor de su cosecha, siendo esta la única garantía que necesita para ello. Esta disponibilidad le da la posibilidad de afrontar los pagos sin tener que vender su producción justo cuando más bajos suelen estar los precios. La devolución del crédito puede hacerse de dos maneras, una pagando el principal más los intereses en cualquier momento antes de su vencimiento, que es de nueve meses, salvo para el algodón que son 10; y la otra, la más interesante desde el punto de vista de la política agraria, entregando la cosecha al gobierno.
Debe observarse que esta segunda posibilidad asegura un ingreso mínimo al productor equivalente al crédito obtenido. La cuantía del crédito concedido viene determinada por dos variables: la producción puesta como garantía y la cuantía de crédito por unidad de producto, que se conoce como loan rate, y que es fijado por los responsables de la política agrícola para cada uno de los productos que pueden acogerse a este mecanismo.
Como es obvio, la loan rate se convierte en un precio mínimo asegurado para los productores con derecho a participar en estos programas, la Tabla nº1 recoge su valor para los últimos años. Si el precio de mercado está por encima, al cosecha se vende en el mercado y se devuelve el crédito, si está por debajo la cosecha se entrega para cancelarlo y se obtiene así un ingreso unitario igual al loan rate.
El funcionamiento real del mecanismo es un poco más complejo a fin de superar algunos problemas que conlleva su gestión. Como es fácil de predecir, los años en que los precio fueran muy bajos conducirían a una enorme acumulación de stocks por parte de las entidades encargadas de gestionar el programa, con los costes consiguientes. A fin de evitar esto, cuando la loan rate está por debajo de los precios, se permite a los agricultores amortizar los créditos a una tasa inferior a la loan rate y vender su cosecha en el mercado. Obviamente es un procedimiento costoso, pero la intervención se ahorra los gastos de almacenamiento y gestión de los stock. Esta opción es conocida como Marketing Loan Repaiment Feature. La gestión de este proceso exige la recolección de la información para conocer los precios existentes en los mercados, esto se traduce en los denominados Posted County Prices (PCP) individualizados para cada condado y calculados por el gobierno federal.
Una opción alternativa que tienen los productores con derecho a participar en estos programas es la de optar por los denominados Loan Deficiency Payment(LDP). Cuando los PCP están por debajo de los loan rate, existe la posibilidad de solicitar directamente un pago compensatorio por esa diferencia denominado Marketing Loan Benefit(ver Tabla nº2), de forma que el resultado es el mismo, el beneficiario obtiene un precio unitario igual al LR, pero se elimina el proceso de petición, concesión y amortización del crédito. Debe señalarse que el productor no se compromete a vender su cosecha, de forma que esta opción es interesante cuando se piensa que los PCP no pueden bajar más, ya que tras la obtención de los LDP se puede retener la producción a la espera de una subida de los precios; de hecho Westcott(1999) muestra que la explotación de esta posibilidad ha conducido a que los ingresos medios por unidad recibidos por los agricultores de los EE.UU. superaran las LR.
La FAIR Act introdujo ciertas limitaciones sobre estas ayudas. Por una parte establece que el máximo a percibir por un productor en 75.000$, que se elevó al doble en 1999 , para poder compensar la fuerte caída de precios y por otra parte se estableció que las LR nunca superarían el nivel de 1995, y su fijación se haría mediante la media móvil de los precio recibidos en los cinco años anteriores, si bien eliminando el valor más alto y el más bajo.
Debe tenerse presente que, como hemos visto, este mecanismo, asegura un precio mínimo a los productores, pero al igual que ocurría con los deficiency payment no impide que el precio de mercado caiga por debajo de la LR, lo que protege al productor sin afectar a la capacidad competidora de las mercancías de EEUU en el mercado mundial.
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